Концепция нового градостроительного законодательства Российской Федерации

Концепция подготовлена в рамках рабочей группы НОП по разработке «Концепции проектного дела в Российской Федерации в 2012г.

Авторы концепции:

Трухачёв Ю.Н. – Член Совета НОП, вице-президент Союза архитекторов России, советник РААСН,
Трухачёв С.Ю. – кандидат архитектуры, член Союза архитекторов России, советник РААСН.

В материалах концепции использован проект новой редакции федерального закона «Об архитектурной деятельности в РФ», подготовленный группой авторов под руководством В.Н. Логвинова.

/Вариант подготовлен после апробации на Всероссийской конференции «Основные направления развития проектной деятельности в условиях саморегулирования» 28.06.2012г./

Обоснование необходимости реформирования градостроительного законодательства на федеральном уровне.

Градостроительное законодательство в современной России начало формироваться с 1990-х гг., когда появилась многоукладная экономика и значительно усложнились отношения между различными субъектами градостроительной деятельности.

Суть любого градостроительного права в разрешении конфликтов, возникающих между городским сообществом и интересами частных лиц, между самими частными лицами. В условиях плановой экономики при отсутствии частной собственности на землю необходимости в правовом регулировании градостроительной деятельности не возникало, достаточно было наличия ряда норм технического характера, регулирующих процесс застройки. Государство, бывшее в одном лице одновременно и собственником земли, и собственником объектов недвижимости, и единственным застройщиком, и регулятором градостроительной деятельности, использовало административные инструменты для сглаживания возникающих противоречий.

Иная ситуация сложилась к началу 1990-х гг., когда в городскую жизнь активно вторглись новые отношения в экономике, которые потребовали переосмысления наработанных десятилетиями регулятивных механизмов. Очевидно, что для решения создавшихся проблем было недостаточно одних нормативных документов, потребовалось создание новой для отечественной правовой системы отрасли законодательства – градостроительного права.

На каждом этапе развития градостроительного законодательства перед Законодателем ставились различные задачи.

Первый в современной России Закон об основах градостроительства №3295-1 от 13.07.1992г. — устанавливал основные понятия градостроительной деятельности в стране

В соответствии с ним, градостроительство в Российской Федерации — деятельность по пространственной организации систем расселения, направленная на развитие городов и других поселений, создание условий для их территориального развития, формирование производственной, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, строительство, реконструкцию, ремонт и реставрацию, переоборудование, модернизацию, иное функциональное изменение зданий, сооружений и их комплексов, объектов благоустройства, озеленение, изменение размеров и границ земельных участков и другой недвижимости.

Основными направлениями градостроительной деятельности в соответствии с законом 1992г. являлись:

• территориальная организация расселения, размещение производительных сил, устойчивое развитие городов, других поселений и их социальной, инженерной и транспортной инфраструктур с учетом состояния окружающей среды;
• экологически безопасное развитие городов, других поселений и их систем, обеспечивающее реализацию прав граждан на укрепление здоровья, гармоничное физическое и духовное развитие;
• планировка, застройка, реконструкция, благоустройство и озеленение городов, других поселений и их систем;
• рациональное землепользование, охрана природы, ресурсосбережение, инженерная подготовка городов, других поселений и защита территорий от опасных природных и техногенных процессов;
• развитие санаторно — курортных и других рекреационных территорий;
• сохранение, восстановление и защита историко — культурного наследия, памятников градостроительства, архитектуры и монументального искусства, ландшафтов и других охраняемых территорий.

Вышедший на основе закона 1992г. закон «Об архитектурной деятельностью в РФ» 169-ФЗ от 1995г. – уточнял, в соответствии с международной практикой архитектурную деятельность, с введением понятия предмета этой деятельности, лицензирования, авторского права и многие другие правовые нормы.

Первый комплексный Градостроительный кодекс 73-ФЗ от 03.05.1998г. — структурировал понятие градостроительной деятельности, градостроительной документации, градостроительной политики в стране и др. Из-за отсутствия финансирования и обязательности применения норм закона он фактически не выполнялся.

Градостроительная деятельность в соответствии с Кодексом 1998г., это деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений.

Согласование государственных и общественных интересов в области градостроительной деятельности обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Особому регулированию, по Кодексу, подлежала градостроительная деятельность в случаях, если без введения специальных правил использования территории обеспечение частных, общественных или государственных интересов в области градостроительства невозможно или затруднено.

Градостроительный кодекс 190-ФЗ от 29.12.2004г. был направлен на запуск земли в коммерческий оборот. Приватизация земли, выкуп, продажа стали возможными на основе законодательного акта. С этой целью законодательно уровням власти вменялась в обязанность разработка документов территориального планирования, основной целью которых является межевание территории. В соответствии с Градостроительным кодексом эта задача будет выполнена на территории РФ в 2012 году.

Градостроительный кодекс свою задачу выполнил.

Проектно-строительный комплекс, набрав к 2008 году значительный оборот, требовал уточнения различного рода положений, отношений между субъектами градостроительной деятельности и т.п. Результатом этого явилась 41 поправка в ныне действующий кодекс. Ни сам Кодекс, ни поправки не в состоянии отразить всё многообразие положений, отношений в проектно-строительном комплексе страны, т.к. по духу и букве Закона он изначально был сориентирован на приватизационные принципы.

В настоящее время законодательная база градостроительства является сдерживающим фактором развития отрасли и не допускает сближения с законодательной базой Всемирной Торговой Организации.

За время реализации положений Градостроительного кодекса не создано комплексное градостроительное законодательство, которое в настоящее время представлено лишь двумя ФЗ – собственно Кодексом и законом «Об архитектурной деятельности».

Не реализован национальный проект «Доступное и комфортное жильё» — градостроительное законодательство не создало базы для решения всех проблем по доступности жилья.

Положения Кодекса выхолащивают из градостроительной документации комплексный характер, свойственный самой природе градостроительной деятельности и с успехом реализуемый в зарубежной практике.

Снижение инвестиционной активности в градостроительной деятельности сдерживает развитие территорий. Процедуры выделения земли, разработки документации для строительства, прохождение согласований, требования законов по пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологического благополучия и т.п. требований, не увязанных с нормативами проектирования и не согласованных между собой, выстраивает путь от принятия решений инвестором о строительстве до его начала на долгие годы.

За годы действия положений Градостроительного кодекса РФ (2005-2012гг.) в него 41 раз вносили поправки. В итоге документ стал излишне громоздким и трудночитаемым. Суть основных положений Кодекса оказалась затеряна между многочисленными процедурами и частностями.

Излишняя децентрализация территориального планирования, закреплённая Кодексом, привела к тому, что самая большая в мире страна не имеет внятной концепции пространственного развития.

Анализ зарубежной практики формирования законодательной базы, градостроительной политики государств, направленной на территориальное единство страны, создание условий для воспроизводства главного инновационного ресурса экономики – человеческого капитала, показывает о необходимости изменения парадигмы Кодекса, с последующим развитием Свода законов о градостроительной деятельности нового этапа развития страны.

Не имея возможности внести поправки в Конституцию Российской Федерации, необходимо сосредоточится на разработке Градостроительной доктрины РФ. Эту работу ведёт РААСН.

Главная задача Доктрины сформулировать цели развития страны и вытекающие из них требования к градостроительству:

• создание комплекса благоприятных градостроительных и иных условий для формирования и развития главного ресурса инновационного развития и модернизации экономики – человеческого капитала;
• обеспечения целостности страны, единого экономического пространства и учёта её геополитических интересов, что непосредственно связано с укреплением системы городского расселения, преодолением диспропорций между европейской и азиатской частями страны, поддержанием и возрождением в определённых пределах северных поселений, при существенной активизации транспортной и иных видов инфраструктур;
• обеспечение продовольственной безопасности, возможное лишь при условии возрождения сельской местности, при лидирующей роли малых городов.

В сложившихся условиях предлагается принципиально пересмотреть Градостроительный кодекс как закон, направленный на развитие страны как суверенного государства, входящее на равных условиях в правовое поле ВТО. При этом рассматривать его в составе свода Законов о Градостроительстве.

Предложения по реформированию градостроительного законодательства на федеральном уровне.

Предлагается несколько направлений реформирования градостроительного законодательства на федеральном уровне:

1. Придание Градостроительному кодексу характера основополагающего документа, лишённого ряда детальных процедурных норм, отягощающих его в настоящее время.
2. Формирование системы профильных нормативных актов по отдельным отраслям градостроительного права (проектирование, строительство, эксплуатация, исторические города и т.п.).
3. Изменение парадигмы территориального планирования с интеграцией в него всего, что связано со стратегическим планированием развития территорий. Дифференциация видов территориального планирования по уровням власти с введением комплексного территориального планирования на федеральном уровне для всей РФ и на уровне макрорегионов.
4. Введение статуса территорий особого градостроительного регулирования и фиксация отличия их пространственной организации от остальной территории РФ (последнее в большей степени потребует изменений в законодательство о местном самоуправлении).

Предлагается следующая структура федерального градостроительного законодательства:

• Градостроительный кодекс (новая редакция);
• ФЗ «Об урбанизированных территориях»;
• ФЗ «Об архитектурной деятельности» (изм. в действ. 169-ФЗ);
• ФЗ «О техническом регулировании в градостроительной деятельности»
• ФЗ «О территориях особого градостроительного регулирования»;
• ФЗ «Об архитектурно-строительном и технологическом проектировании, конкурсах в градостроительной деятельности»
• ФЗ «Об инвестициях в градостроительную деятельность»
• ФЗ «О саморегулировании в проектно-строительной сфере»;
• ФЗ «Об экспертизе при осуществлении градостроительной деятельности»;
• ФЗ «Об эксплуатации зданий и сооружений и их территорий».

Также необходимо внести комплекс поправок в ФЗ-131 «Об основных принципах организации местного самоуправления» в части дифференциации полномочий органов местного самоуправления (далее – ОМС), расположенных в основной части страны и на территориях особого градостроительного регулирования, а также монопрофильных городов. Помимо этого в кодексе «Об административных правонарушениях» необходимо расширить перечень статей ответственности за нарушения в области градостроительной деятельности, существенно увеличив размеры штрафов. В закон 94-ФЗ о закупках внести изменения по критериям оценки при проведении торгов по проектам градостроительной документации в части увеличения удельного веса квалификации при разработке градостроительной документации, архитектурном проектировании и строительстве.

Градостроительный кодекс.

Главная цель нового ГрадК – формировать основополагающие принципы градостроительной деятельности, полномочия органов власти, не прописывая при этом детальные процедуры, избежав, т.о., одной из главных ошибок действующего кодекса – распыления по незначительным правовым нормам, осложняющих комплексное восприятие правового акта. Предлагается, в целом сохранив канву действующего закона, перенести «центр тяжести» содержательной части кодекса на территориальное планирование, как основу любой градостроительной деятельности, уделив особое внимание основам территориального планирования на федеральном и макрорегиональном уровне. Главы Кодекса, описывающие иные блоки градостроительной деятельности – градостроительное зонирование, планировку территорий, строительство, проектирование – предлагается перенести в соответствующие профильные нормативные правовые акты – описанные выше ФЗ.

Ниже приведена предполагаемая структура нового ГрадК РФ:

Глава 1. Общие положения.

Здесь будет приведён понятийный аппарат, который должен содержать следующие понятия: градостроительство, градостроительная деятельность и все пять её составляющих, устойчивое развитие территорий, функциональные и территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территории, градостроительный регламент, застройщик, объекты федерального, регионального и местного значения, дополнить понятийный аппарат понятием о территориях особого градостроительного регулирования, агломерациях, градостроительной документации[1] и её уровнях. Предлагается дать понятие объекта градостроительных отношений – территория (РФ, части РФ, агломерации, субъекта федерации, муниципального образования, населённого пункта, части населённого пункта), объект капитального строительства, линейный объект, объект незавершённого строительства. В отдельную статью прилагается выделить классификацию населённых мест РФ. Также необходимо включить в главу 1 статью, закрепляющую положение, согласно которому градостроительная деятельность в РФ осуществляется на профессиональной основе и подлежит регулированию, как государством, так и посредством саморегулируемых организаций.

Предлагается следующим образом сформулировать основные принципы градостроительной деятельности (сохранив существующие, частично введя новые[2]):

• обеспечение устойчивого развития территорий на основе документов территориального планирования и градостроительной документации;
• обеспечение сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;
• обеспечение баланса государственных, общественных и частных интересов в области градостроительной деятельности;
• поддержание развития территорий особого градостроительного регулирования и иных территорий с особыми климатическими и географи­ческими условиями;
• гармонизация развития агломераций и сбалансированное формирование групповых систем населённых мест;
• постадийная разработка градостроительной документации в целях определения и последующей детализации требований к пространственному развитию территорий;
• осуществление градостроительной деятельности на профессиональной основе;
• регулирование градостроительной деятельности органами государственной власти и местного самоуправления на профессиональной основе;
• обеспечение инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;
• сближение условий и качества жизни в городской и сельской местности;
• осуществление строительства на основе документов территориального планирования, градостроительных регламентов и документации по планировке территории и архитектурно-строительного проектирования;
• обеспечение благоприятного инвестиционного климата для осуществления градостроительной деятельности;
• участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;
• ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;
• осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;
• осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;
• осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;
• осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий;
• ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;
• возмещение вреда, причинённого физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объёме.

Состав статей главы 1:

• 1) Цель и задачи градостроительной деятельности.
• 2) Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе.
• 3) Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности.
• 4) Законодательство о градостроительной деятельности.
• 5) Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности.
• 6) Объекты градостроительной деятельности.
• 7) Классификация населённых мест в Российской Федерации.
• 8) Профессиональная деятельность в области градостроительства.

Глава 2. Полномочия органов власти.

Предлагается в целом сохранить содержание указанной главы, исключив из неё детальное описание полномочий в тех сферах, которые планируется выделить в отдельные профильные законодательные акты (например, саморегулирование, планировка территорий). Необходимо также изъять значительную часть полномочий ОМС городских и сельских поселений в пользу районов, т.к. фактически на низовом муниципальном уровне они не подкреплены ресурсами – ни финансовыми, ни кадровыми. Оставить, возможно, только согласование разработки градостроительной документации с муниципальным районом, требующую от ОМС поселений лишь организационных усилий. Глава должна также включать в себя указание на необходимость формирования в структуре органов государственной власти уполномоченных органов, отвечающих за осуществление полномочий в части территориального планирования и контроля за реализацией ОМС своих полномочий в области градостроительной деятельности (органы градостроительства). Такие органы должны комплектоваться на профессиональной основе, требования к такому комплектованию должны быть отражены в этой же главе ГрадК.

Состав статей главы 2:

• 9) Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности.
• 10) Передача осуществления полномочий органов государственной власти Российской Федерации.
• 11) Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области градостроительной деятельности.
• 12) Полномочия органов государственной власти субъектов федерации Российской Федерации в области градостроительной деятельности.
• 13) Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности.
• 14) Полномочия органов местного самоуправления городских и сельских поселений в области градостроительной деятельности.
• 15) Полномочия органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности.
• 16) Контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.
• 17) Регулирование осуществления градостроительной деятельности органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, уполномоченными в области градостроительной деятельности.

Глава 3. Виды градостроительной деятельности.

Поскольку предполагается вывести из Кодекса ряд норм, касающихся градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования и т.п., имеет смысл в одной главе собрать статьи, утверждающие основные принципы осуществления этих видов граддеятельности и собирающих их воедино в общую систему, задавая основу профильным нормативным актам.

Состав статей главы 3:

• 18) Основы территориального планирования.
• 19) Совместная разработка документов территориального планирования.
• 20) Реализация документов территориального планирования.
• 21) Основы градостроительного регламентирования.
• 22) Основы планировки территорий.
• 23) Основы деятельности по осуществлению инженерных изысканий.
• 24) Основы архитектурно-строительного проектирования.
• 25) Основы деятельности по строительству и реконструкции объектов капитального строительства.
• 26) Основы деятельности по содержанию зданий и сооружений.
• 27) Основы саморегулирования в градостроительной деятельности

Глава 4. Территориальное планирование Российской Федерации, субъектов федерации, муниципальных районов.

Глава наряду с нормами главы 3, касающимися территориального планирования, должна стать центральной по своему содержанию в новом ГрадК. Предполагается в составе кодекса детально прописать требования к документам территориального планирования, в которых определяются принципы развития систем расселения (т.е. на федеральном, региональном и районном уровнях), и процедурам, связанным с их подготовкой и согласованием. Аналогичные нормы применительно к уровню поселений и городских округов предполагается детализировать в законе «Об урбанизированных территориях»

В соответствии с ГрадК, целью территориального планирования является планирование развития территорий[3]. Задачами территориального планирования являются: а) определение стратегических направлений развития территории и этапов их реализации; б) разделение территории на зоны стимулируемого градостроительного развития, зоны особого градостроительного регулирования и функциональные зоны[4]; в) размещение объектов федерального, регионального и местного значения. Там же указываются принципы территориального планирования:

• Комплексность территориального планирования (осуществление территориального планирования исходя из совокупности социальных, экономических, экологических, иных факторов).
• Равномерность территориального развития (развитие территорий, предусмотренное документами территориального планирования, должно предусматривать выравнивание развития отдельных территорий, отстающих по каким-либо параметрам).
• Обеспечение равных характеристик среды обитания (территориальное планирование должно способствовать формированию равной, либо сходной среды обитания для всех граждан в пределах проектируемой территории[5]).
• Разработка решений по развитию территорий на основе прогноза с выделением стратегических решений на долговременный период и решений на первую очередь реализации с обоснованием на ресурсное обеспечение мероприятий(5 лет).
• Приоритет документов территориального планирования над целевыми программами соответствующего уровня, предполагающими размещение объектов федерального, регионального и местного значения[6].
• Обязательность документов территориального планирования для разработки органами государственной власти и местного самоуправления и для последующего соблюдения.
• Координация разработки документов территориального планирования разными уровнями власти (совместное принятие решений и совместные консультации по развитию территорий и размещению объектов, вменяемые в обязанность при подготовке таких документов).
• Совместная разработка документов территориального планирования соседними муниципальными образованиями, либо субъектами федерации (в тех случаях, когда это необходимо для осуществления размещения объектов, затрагивающих территории обоих субъектов градостроительных отношений, либо для совместной реализации программ развития территорий[7]).
• Перманентная разработка документов территориального планирования (отказ от понятий о расчётном сроке и последующей разработке новых ДТП, постоянная планомерная корректировка документации).
• Гласность разработки и опубликования документов территориального планирования.
• Максимальный учёт мнения граждан и других заинтересованных лиц при территориальном планировании.

Устанавливается два вида документов территориального планирования – схемы и генеральные планы. Всё, что касается схем, должно быть описано в Кодексе, всё, что касается генеральных планов – в ФЗ «Об урбанизированных территориях».

На федеральном уровне устанавливаются четыре вида документов территориального планирования:

• комплексная схема территориального планирования РФ;
• комплексная схема территориального планирования части РФ;
• схемы территориального планирования агломераций;
• отраслевые схемы территориального планирования РФ.

Комплексная схема территориального планирования РФ (далее – КСТП РФ) разрабатывается в единственном числе и направлена на фиксацию принципиальных направлений развития территории всей России. Она носит общий принципиальный характер, определяя перспективы развития и специализацию применительно к каждому из регионов, в ней просчитывается принципиальный баланс ресурсов развития, как в части экономических характеристик, так и в части демографии, природных ресурсов и т.п. В материалах по обоснованию такой схемы должны содержаться основы демографической политики применительно к регионам, трудовой баланс по видам экономической деятельности, определяться приоритетные отрасли экономики с характеристиками их развития.

Основная смысловая нагрузка территориального планирования федерального уровня должна лечь на комплексные схемы территориального планирования частей территории РФ. Под частью территории в данном случае понимается несколько субъектов федерации, объединённых общностью сложившихся социально-экономических связей и условий хозяйствования. За основу предлагается взять существующее в экономгеографической науке районирование, которое предполагает выделение на территории современной России 11 экономических районов, уточнив его с позиций современных межрайонных связей и отношений. Возможно и более дробное деление, включающее в себя выделение регионов Предкавказья, как объекта наиболее пристальных усилий центра по стимулированию социально-экономического развития, регионов Крайнего Севера, выделенных соответственно в Сибири и на Дальнем Востоке, как полностью зависимых от поставок из центра. В любом случае, количество разрабатываемых комплексных схем частей территории РФ не будет превышать двух десятков. Схема территориального планирования части территории РФ преследует цель детализировать положения СТП РФ применительно к конкретной группе регионов, выполнив более детальный расчёт ресурсов и дав более точную программу привлечения инвестиций, в т.ч. государственных, в экономику, а также обозначив приоритеты развития отраслей экономики. Помимо этого, на этом уровне целесообразно выделять границы зон стимулируемого градостроительного развития, территорий особого градостроительного регулирования, границы агломераций, сопровождая это соответствующим обоснованием. СТП регионов, субъектов федерации необходимо откорректировать на предмет реализации исходя из их ресурсного обеспечения.

Порядок разработки и согласования, комплексных СТП предусматривает скоординированную работу ведомств на уровне Правительства в целом, что в части реализации положений Кодекса делает актуальным создание надведомственного органа, осуществляющего территориальное планирование РФ, поручив это Министерству регионального развития можно также поручить и осуществление общей методической помощи и координации работ по территориальному планированию более низкого уровня[8].

Схемы территориального планирования (далее – СТП) агломераций[9] разрабатываются применительно к территориям, границы которых установлены в КСТП части территории РФ, или определены отдельным актом Минрегиона. СТП агломераций разрабатываются именно на федеральном уровне исходя из тезиса, согласно которому агломерация является средоточием большого экономического, социального потенциала, развитие которого имеет значение для страны в целом, либо значительной её части, а значит, упорядочение агломерации – федеральная задача. Развитие агломерации в данном случае понимается как стратегическое планирование развития отдельных территорий и населённых мест, входящих в состав агломерации (в данном случае отчасти подменяется территориальное планирование муниципального уровня) и развитие транспортных систем, систем инженерного обеспечения, т.е. наиболее затратные составляющие планировочной системы агломераций. По подсчётам учёных, в настоящее время в России насчитывается 22 агломерации с населением более 1 млн. чел. и ещё 12 крупных агломераций. Помимо этого, в число образуемых т.о. агломераций могут войти ещё около десятка крупных групповых систем населённых мест, имеющих важное значение. Количество разрабатываемых схем агломераций, т.о., может приближаться к 50. По своему составу СТП агломерации должна быть сходной с КСТП РФ и частей РФ, уделяя большее внимание планированию инженерных и транспортных систем агломерационного значения.

Все три вида схем территориального планирования РФ, т.о., образуют систему, при которой каждая последующая уточняет и детализирует положения предыдущей. В статьях ГрадК, регулирующих требования к составу этих СТП, необходимо закрепить обязательность в составе обосновывающих документов представлять расчёты ресурсного обеспечения развития территорий.

Отраслевые схемы территориального планирования разрабатываются соответствующими федеральными ведомствами для закрепления зон расположения объектов федерального значения, деятельность которых связана с этими ведомствами. Размещение объектов производится на основании комплексных схем территориального планирования и ведомственных целевых программ по согласованию с Минрегионом. По своему содержанию эти документы сродни описанным в законе в настоящее время. Отраслевые схемы содержат информацию, подлежащую учёту на последующих стадиях территориального планирования на региональном и муниципальном уровне.

Схемы территориального планирования субъекта РФ могут разрабатываться как ко всей территории региона, так и применительно к её части. Цель разработки такой схемы – определение перспектив развития территории субъекта федерации в не противоречии КСТП РФ, выявление зон стимулируемого градостроительного развития регионального уровня, выявление и описание программ развития групповых систем населённых мест, определение мест размещения объектов, санитарно-защитная зона которых составляет 1000м и более, размещение объектов регионального значения. На уровень схемы территориального планирования можно отнести также размещение некоторых видов объектов федерального значения, которые проще и лучше разместить, оперируя уровнем проработки документации, свойственным региональной схеме. Это могут быть объекты образования, здравоохранения федерального значения, метеостанции и т.п. Внесение таких объектов в СТП субъектов федерации должно быть согласовано с соответствующими профильными федеральными ведомствами.

Описывая состав СТП необходимо уделить внимание на то, что она состоит из двух частей: Стратегии развития территории (в полном объёме: социальная, экономическая, экологическая и пространственная составляющая) и первая очередь 5 лет, рассчитанная на ресурсное обеспечение.

Схемы территориального планирования муниципального района призваны определить перспективы развития территорий в не противоречии документам вышестоящего уровня, выявить зоны стимулируемого градостроительного развития, провести функциональное зонирование межселенных территорий, зафиксировать размещение объектов местного значения.

В градостроительный кодекс необходимо внести положение о мониторинге градостроительной документации, под которым следует понимать планомерную работу по анализу реализации документов территориального планирования и обоснование их корректировки при необходимости. Мониторинг документов территориального планирования РФ и субъектов должны вести межрегиональные научно-проектные центры, аккредитованные при Минрегионе, а на муниципальном уровне эта роль отводиться органам местного самоуправления. Соответственно, необходимо прописать обязанности органов власти разных уровней по информационному взаимодействию.

Состав статей главы 4:

• 28) Документы территориального планирования федерального уровня.
• 29) Состав комплексной схемы территориального планирования РФ и комплексных схем территориального планирования частей РФ.
• 30) Порядок подготовки комплексной схемы территориального планирования РФ и комплексных схем территориального планирования частей РФ.
• 31) Состав схем территориального планирования агломераций.
• 32) Порядок подготовки схем территориального планирования агломераций.
• 33) Состав отраслевых схем территориального планирования РФ.
• 34) Порядок подготовки отраслевых схем территориального планирования РФ.
• 35) Состав схем территориального планирования субъектов федерации РФ.
• 36) Порядок согласования схем территориального планирования субъектов федерации РФ.
• 37) Состав схем территориального планирования муниципальных районов.
• 38) Порядок согласования схем территориального планирования муниципальных районов.
• 39) Мониторинг реализации документов территориального планирования

Глава 5. Градостроительное проектирование.

Глава 5 направлена на описание организации системы градостроительного проектирования. Градостроительное проектирование в новом кодексе – это подготовка проектов градостроительной документации. На федеральном и региональном уровне эту функцию осуществляют подведомственные Минрегиону учреждения, а на муниципальном организации получившие государственную аккредитацию. Подведомственной Минрегиону должна стать система учреждений, осуществляющих разработку схем территориального планирования РФ – Федеральный градостроительный центр, формируемый в Москве как научно-проектная организация федерального значения, призванная разрабатывать КСТП РФ, частей РФ, анализировать опыт разработки и реализации документов территориального планирования, осуществлять методическое обеспечение градостроительного проектирования в целом по России, а также сеть межрегиональных градостроительных центров, работающих в соответствующих макрорегионах, и занимающихся подготовкой КСТП соответствующих частей РФ (совместно с Федеральным градостроительным центром), СТП агломераций и регионов, расположенных в сфере их ответственности, аналитикой реализации документов территориального планирования на вверенной им территории (в т.ч. муниципального уровня). Такие межрегиональные центры могут быть созданы в Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Ростове-на-Дону, Самаре, Екатеринбурге, Новосибирске, Иркутске, Хабаровске. На эту систему будет возложена задача координации подготовки и реализации документов территориального планирования РФ, а также обеспечение их согласованности между собой. Градостроительное проектирование, осуществляемое по заказу органов местного самоуправления, должно находиться в руках экспертного сообщества – градостроителей-проектировщиков, ведущих практику, и аттестуемых Минрегионом с активным привлечением профессионального сообщества. Непосредственно исполнителем заказов на разработку градостроительной документации должны быть организации, имеющие в своём штате определённым числом аттестованных Минрегионом специалистов, и, в зависимости от наличия специалистов получающие разрешение на проектирование того или иного вида документации в том или иной группе регионов.

Существенная роль в организации градостроительного проектирования принадлежит нормативам градостроительного проектирования, для которых предполагается установить два уровня — федеральный и региональный (местные, имеющиеся сегодня, исключить). Зависимость между ними аналогична действующей сегодня зависимости между региональными и местными нормативами, т.е. норма, прописанная в федеральном нормативе, может быть улучшена в региональном. Необходимо более детально описать состав и структуру градостроительных нормативов федерального уровня. Помимо обеспеченности объектами социальной инфраструктуры возможно нормировать параметры функциональных зон, жилой застройки и т.п., т.е. целый ряд показателей, который сегодня на федеральном уровне нормируется только в обновлённой редакции СНиП 2.07.01-89*. При этом должно быть применительно к каждому показателю прописано, в каких пределах возможно его изменение в региональных нормативах. Задача разработки региональных нормативов, т.о., сводится к тому, чтобы обосновать допустимые федеральными нормативами отклонения (если это необходимо).

Состав статей главы 5:

• 40) Организация градостроительного проектирования в Российской Федерации.
• 41) Осуществление градостроительного проектирования негосударственными учреждениями.
• 42) Федеральные нормативы градостроительного проектирования.
• 43) Региональные нормативы градостроительного проектирования.

Глава 6. Информационные основы градостроительной деятельности.

Цель информационной базы градостроительной деятельности – обеспечение лиц, осуществляющих подготовку, согласование и утверждение документов территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий информацией, необходимой для принятия рациональных и обоснованных решений в области развития и застройки территорий. Необходимо ввести понятие «информационная база градостроительной деятельности» и прописать состав документов, которые необходимо иметь для полноценной разработки градостроительной документации каждого уровня. Здесь же вменить в обязанность работникам органов власти, отвечающих за содержание информационных банков, входящих в информационную базу граддеятельности, предоставлять на регулярной основе эти данные в органы, осуществляющие регулирование в области градостроительной деятельности, установить, что за неисполнение таких обязанностей следует административная ответственность. Необходимо ввести трёхуровневую структуру информационных систем обеспечения градостроительной деятельности: федеральный уровень (ФГИС ТП), региональный (РГИС ТП), муниципальный (ИСОГД МГИС ТП в районах и городских округах).

Состав статей главы 6:

• 44) Информационная база градостроительной деятельности.
• 45) Информационное взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления при осуществлении регулирования градостроительной деятельности.
• 46) Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.
• 47) Порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности и предоставления сведений для них.
• 48) Федеральная геоинформационная система территориального планирования.

Глава 7. Профессиональная деятельность в области градостроительства.

Выделяет профессиональную деятельность в области градостроительного проектирования, контроля за реализацией градостроительной деятельности, управления территориями выборными лицами. Описывается процедура получения аттестатов различных уровней, ведения реестра аттестованных физических лиц. Даётся определение для юридических лиц, занимающихся в сфере профессиональной деятельности в области градостроительства, возможно при наличии у них на руководящих должностях физических лиц имеющих соответствующий аттестат. Описывается ответственность физических лиц за нарушение.

Состав статей главы 7:

• 49) Основы профессиональной градостроительной деятельности.
• 50) Профессиональная деятельность в области градостроительного проектирования.
• 51) Профессиональная деятельность в области градостроительного регулирования.
• 52) Профессиональная подготовка выборных лиц по управлению территориями.
• 53) Федеральный реестр лиц, осуществляющих профессиональную градостроительную деятельность.

Глава 8. Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности.

Необходимо существенно расширить ответственность за нарушения в градостроительной деятельности, внеся соответствующие изменения в Кодекс об административных правонарушений.

Состав статей главы 8:

• 54) Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности
• 55) Возмещение вреда, причинённого жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц при осуществлении территориального планирования и градостроительного зонирования
• 56) Возмещение вреда, причинённого вследствие недостатков работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства
• 57) Компенсация вреда, причинённого жизни, здоровью или имуществу физических лиц

Глава 9. Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

Аналогично действующему кодексу с изменениями, следующими из общих изменений, вносимых в идеологию ГрадК РФ.

Состав статей главы 9:

• 58) Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

ФЗ «Об урбанизированных территориях»

В связи с принципиальным разделением понятий «Территориальное планирование систем расселения», которое относится к территориям Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным районам, и «Генеральным планам городов, поселений», т.е. урбанизированным территориям, появилась необходимость создания специального закона, относящегося к урбанизированным территориям, где состав и содержание документов территориального планирования и генеральных планов коренным образом разняться. Разнится и процесс реализации подобных документов.

Цель этого закона – детализировать применение законодательных норм по разработке и применению в градостроительной практике градостроительной документации и осуществлении градостроительного регулирования применительно к территориям городских и сельских поселений и городских округов. В качестве объекта градостроительной деятельности в этом законе предлагается выделить собственно населённый пункт и его составляющие – планировочный район, планировочный участок, квартал, введя в законодательное поле эти элементы, прописав для каждого из них свои нормы и правила.

Структура закона представляется следующим образом:

Глава 1. Общие положения.
Здесь необходимо определить сферу применения этого закона — подготовка документов территориального планирования муниципальными образованиями, органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга, подготовка документации по планировке, как по заказу муниципалов, так и по инициативе частных лиц. Существенная роль принадлежит понятийному аппарату закона, куда необходимо включить определения таких терминов, как красные линии, территории общего пользования, данные в действующем ГрадК, а также расширить за счёт новых понятий: урбанизированные территории, застроенные территории, селитебные, производственные территории, градостроительное регулирование[10], планировочный район, планировочный участок, планировочный элемент (и его разновидности – квартал, микрорайон), градостроительный регламент и его разновидности, реконструкция территории (градостроительная реконструкция) и т.п. Важно в этой главе определить основы планирования и планировки урбанизированных территорий, среди которых: устойчивое развитие территории, экологичность планирования, рациональность планирования, транспортная целесообразность, энергоэффективность, ресурсная сбалансированность, участие общественности в подготовке отдельных видов документации и т.п.

Состав статей главы 1:

• 1) Область применения настоящего закона.
• 2) Термины и определения, применяемые в настоящем законе.
• 3) Основы планирования урбанизированных территорий.

Глава 2. Территориальное планирование городских и сельских поселений и городских округов.

В этой главе необходимо прописать основные процедуры по подготовке генеральных планов применительно к разным типам муниципальных образований в соответствии с принципами, установленными ГрадК. Важное нововведение – возможность подготавливать генеральный план, совмещённый с проектом планировки территории для единовременного с генпланом установления красных линий на застроенную территорию (для сельских населённых пунктов). Также важно введение в правовое поле понятия «генеральный план населённого пункта», отличного от генерального плана поселения.

Требования к составу генеральных планов расширены за счёт более полного описания состава материалов по обоснованию, а также введения обязательности ресурсного обоснования принимаемых решений, проведения демографического расчёта, социально-экономического обоснования, экологического раздела. Отдельной статьёй будет описана информационная база территориального планирования муниципальных образований, где дано понятие об исходных данных и обязательствах органов власти по их систематизации перед разработкой генпланов. Предлагается сохранить деление генерального плана на утверждаемую часть и материалы по обоснованию. Состав утверждаемой части предлагается оставить прежним – положение о территориальном планировании, где фиксируются перспективы развития поселения и параметры функционального зонирования с перечнем размещаемых объектов. Графику утверждаемой части предлагается дополнить схемой планировочного деления территории, задающей основу для дальнейшей разработки проектов планировки территории и увязывающей генплан с планировочной документацией. В графической части, как в утверждаемой, так и в материалах по обоснованию, предлагается чётко разделить, какие элементы, входящие в её состав, подлежат точному картографическому обозначению с передачей в информационную базу, а какие лишь иллюстрируют отдельные положения проектных решений и наносятся схематически, соответственно ввести в состав графической части генплана карты и схемы.

Общим для порядка разработки всех генеральных планов должно стать выделение уже на стадии рамочных требований закона промежуточных этапов, по итогам которых генплан проходит согласование с привлечением общественности. В общем виде алгоритм разработки генерального плана должен выглядеть следующим образом. Первоначально уполномоченный орган инициирует постановление главы поселения о подготовке генерального плана, Администрация в лице уполномоченного органа проводит процедуру размещения заказа, собирает исходные данные в пределах своей компетенции, в т.ч. по запросу в федеральных органах, после чего в назначенный срок происходит предварительное общественное обсуждение проекта генерального плана на стадии формирования проектных решений. Общественные организации и граждане участвуют в таком рассмотрении и могут давать свои заключения. Важно уже на этой стадии привлечь общественность к участию в процессе территориального планирования. В перспективе это приведёт к формированию полноценных общественных организаций в области градостроительства, способных вести профессиональный диалог с властями и выстраивать институты гражданского общества в этой сфере. После завершения разработки проекта генерального плана он проверяется на соответствие техническим регламентам и нормативам, проходит согласование в установленном порядке и выставляется для публичных слушаний. Итоговый вариант генерального плана принимается представительным органом местного самоуправления.

Генплан поселения, являющийся документом территориального планирования поселенческого уровня, разрабатывается органами местного самоуправления муниципального района, в котором расположено поселение, совместно с ОМС самого поселения, при этом на долю поселения остаётся сбор исходных данных в пределах совей компетенции, а также промежуточное согласование проектных решений, без которого район не сможет завершить разработку проекта генерального плана. На поселении остаётся также собственно утверждение генерального плана. Разумно также сохранить имеющуюся норму об отказе от разработки генерального плана (только сельского поселения) при обязательной разработке ПЗЗ.

Генплан населённого пункта трактуется как замена генеральному плану поселения, в случае, если у ОМС нет нужды разрабатывать его для всей территории поселения (это может быть актуально, если поселение занято землями лесного фонда или сельхозназначения, и не планируется какое-либо изменение их использования, также это может быть востребовано, если поселение включает в себя несколько н.п., и ведётся их поэтапная разработка). По своему составу такой генеральный план почти идентичен генплану поселения.

Для многих небольших поселений актуальна разработка совмещённых генеральных планов, которые в одном документе соединяют генплан и проект планировки. Имеет смысл установить предел, согласно которому такие документы могут разрабатываться применительно к территории населённых пунктов с численностью населения не более 25 тыс. жит. Состав такого документа должен интегрировать требования к документу территориального планирования и проекту планировки за счёт включения в генплан отдельным блоком схемы красных линий и схемы границ земельных участков, предоставленных для размещения объектов местного значения.

Состав статей главы 2:

• 4) Документы территориального планирования муниципальных образований.
• 5) Информационная база территориального планирования.
• 6) Состав генерального плана поселения.
• 7) Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения.
• 8) Состав генерального плана городского округа.
• 9) Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа.
• 10) Состав генерального плана населённого пункта.
• 11) Особенности подготовки и утверждения генерального плана населённого пункта.
• 12) Состав совмещённого генерального плана.
• 13) Особенности подготовки совмещённого генерального плана.
• 14) Согласование генеральных планов.
• 15) Совместная подготовка генеральных планов муниципальными образованиями.

Глава 3. Планировка территорий.

Назначение планировки территории в определении характеристик застройки и сетей транспортного и инженерного обеспечения территории на основании документов территориального планирования и градостроительного регламентирования территорий, а также установления границ земельных участков, планируемых для застройки, и участков для размещения объектов местного значения. Структура документации по планировке территорий соответствует случаям, выделяемым в практике планировки:

1. Территория не застроена, свободна от прав третьих лиц, и планируется к продаже по участкам для застройки органами местного самоуправления в соответствии с положениями генерального плана города.
2. Территория не застроена и принадлежит какому-либо лицу (не органам местного самоуправления), намеревающемуся осуществить её застройку, в т.ч. с последующим делением на участки и продажей прав на них.
3. Территория не застроена и не планируется к какому-либо освоению.
4. Территория застроена и планируется к реконструкции с изменением характеристик имеющейся застройки.
5. Территория застроена и планируется к реконструкции с изменением формы планировочных элементов (красных линий кварталов, микрорайонов), изменением характеристик сетей инженерного обеспечения территорий, линейных объектов транспортной и инженерной инфраструктуры.
6. Территория застроена и планируется к комплексной реконструкции с изменением характеристик имеющейся застройки, формы планировочных элементов (красных линий кварталов, микрорайонов), изменением характеристик сетей инженерного обеспечения территорий, линейных объектов транспортной и инженерной инфраструктуры (т.е. объединяются два предыдущих случая).
7. Территория застроена и не планируется к изменению (что не исключает строительства и реконструкции отдельных объектов).

Сообразно этим случаям и строится система документации по планировке территории. Количество разрабатываемых документов планировки территории, их состав и структуру предлагается существенно расширить по сравнению с действующим Кодексом[11], для чего необходимо ранжировать различные случаи подготовки документации по планировке территории, и, соответственно разделить саму территорию муниципального образования на различные части. Для этого на стадии разработки генерального плана необходимо в схеме планировочного деления территории произвести её разбивку на следующие категории в зависимости от принятых в генеральном плане проектных решений:

• территории новой застройки (предназначенные к различным видам застройки в соответствии с генпланом);
• территории сохраняемой застройки (где не планируется какая-либо активная деятельность);
• реконструируемые территории;
• территории градостроительного резерва;
• сохраняемые неурбанизированные территории (в основном за пределами населённых пунктов).

Каждая из указанных территорий делится на т.н. планировочные участки. Под планировочным участком понимается часть территории муниципального образования, для которой в фиксированных границах разрабатывается планировочная документация. В селитебной территории это группы кварталов, объединённых элементами первичной ступени обслуживания, либо иными планировочными связями с достаточно небольшими размерами. На незастроенной территории это любая её часть, объединённая общностью планировочных связей, размеры такой территории могут быть достаточно большими. Критерии выделения планировочных участков могут быть установлены отдельным методическим документом.

Для территорий новой застройки разрабатывается проект планировки и застройки территории, предусматривающий выделение на основе генерального плана и собственных проработок планировочных элементов – кварталов, микрорайонов, улиц, площадей, определение их функционального назначения в соответствии с генеральным планом, выделение границ земельных участков под объекты местного значения, определение характеристик застройки и сетей транспортного и инженерного обеспечения. Внутриквартальная территория подлежит внутреннему зонированию с выделением зон для размещения строений (с указанием их параметров), придомовых территорий (для обеспечения объезда и придомовых стоянок), территорий озеленения, дворовых, вспомогательных, технологических и т.п. Текстовая часть содержит обоснование принятых проектных решений, расчёты и т.д. В проекте может содержаться выделение первой очереди комплексной застройки, в таком случае для первой очереди разрабатывается проект межевания территории, проект внешних сетей инженерного обеспечения (стадия «П»), проект дорог (стадия «П»). Если первая очередь не выделяется, то эти виды документации разрабатываются применительно ко всей территории. Помимо первой очереди выделяются этапы, для которых на последующих стадиях выполняется проект межевания и застройки территории, включающий в себя указанные выше работы.

Для территорий сохраняемой застройки выполняется локальный план, в котором фиксируются красные линии и зоны размещения объектов местного значения, а также сложившиеся параметры застройки и сетей инженерного и транспортного обеспечения.

Для реконструируемых территорий выполняется комплексный проект реконструкции, в котором определяются существующие и планируемые красные линии кварталов, параметры застройки, сетей инженерного и транспортного обеспечения территории, границы земельных участков для размещения объектов местного значения, при необходимости, определённой в нормативном акте ОМС, на основании которого разрабатывается проект, — проекты внешних сетей инженерного обеспечения (стадия «П»), проект дорог (стадия «П»). В случае, если реконструкция предполагает только изменение отдельных красных линий, например для расширения дорог, выполняется проект красных линий, в котором определяется новое начертание красных линий. Если реконструкция предусматривает только плавное изменение параметров застройки (этажности, плотности и т.п.), то разрабатывается проект реконструкции территории, в котором устанавливаются существующие красные линии, планируемые параметры застройки и границы объектов местного значения.

Для территорий градостроительного резерва выполняется проект перспективной планировки. Предполагается, что территория градостроительного резерва может быть установлена на землях, предназначенных для освоения за пределами первой очереди генерального плана или вовсе на перспективу. В проекте перспективной планировки определяются планируемые красные линии, общие характеристики застройки (плотность, этажность) и т.п., функциональное назначение территорий, укрупнённые потребности в инженерном обеспечении, принципиальная транспортная схема. Для сохраняемых неурбанизированных территорий выполняется локальный план, на котором фиксируются красные линии дорог, коммуникаций и т.п., даются характеристики территории.

Проект межевания трактуется как часть документации более высокого уровня, которая не может разрабатываться самостоятельно за исключением случая, когда необходимо в сложившейся застройке, для которой уже разработана планировочная документация, обосновать выделение на основе проекта планировки отдельного земельного участка. В таком случае этот проект подготавливается применительно к территории одного планировочного элемента (квартала, микрорайона) в строгом соответствии с проектом планировки.

План красных линий входит в состав почти всех документов планировки территории, но может разрабатываться как самостоятельный документ в небольших сельских поселениях, где ввиду незначительной строительной активности не имеет смысла выполнять весь комплекс планировочной документации. План красных линий может также входить в состав совмещённого генерального плана поселения.

Проект трассировки линейного объекта предусмотрен как аналог действующего в настоящее время проекта планировки линейного объекта со своими нюансами, учитывающими специфику подготовки такого рода документации.

Градостроительный план земельного участка (далее также – ГПЗУ) предлагается готовить как в составе планировочной документации, так и отдельно по заявлению заинтересованных лиц. В законе необходимо чётко дифференцировать случаи подготовки градостроительного плана, а также объём вносимой в него информации. Также необходимо установить, что выдача градостроительного плана без подготовки документации по планировке возможна только на территориях сохраняемой застройки, территориях градостроительного резерва, сохраняемых неурбанизированных территориях.

Предлагается установить ряд особенностей подготовки документации по планировке территории для сельских поселений. Важно также установить норму, согласно которой выделение земельных участков под строительство возможно только при наличии в пределах планировочного участка предписанной законом комплекса планировочной документации. Эту и другие процедуры, определяющие стадийность подготовки документации, и увязывающие наличие планировочной документации и выделения земельных участков под строительство и подготовку ГПЗУ, планируется назвать градостроительной подготовкой территории и земельных участков и вменить в обязанность застройщикам, а в определённых случаях – органам местного самоуправления. Алгоритм подготовки документации по планировке территории в целом предлагается сохранить такой же, как и в действующем кодексе, прописав нюансы подготовки для каждого вида документов и увязав с корректировкой правил землепользования и застройки. Обязательным для каждого вида документации (кроме ГПЗУ) должно остаться прохождение публичных слушаний.

Состав статей главы 3:

• 16) Состав документации по планировке территории.
• 17) Планировочное деление территории муниципального образования.
• 18) Состав и порядок подготовки и утверждения проекта планировки и застройки.
• 19) Состав и порядок подготовки и утверждения проекта межевания и застройки.
• 20) Состав и порядок подготовки и утверждения локального плана для территорий сохраняемой застройки.
• 21) Состав и порядок подготовки и утверждения локального плана для сохраняемых неурбанизированных территорий.
• 22) Состав и порядок подготовки и утверждения комплексного проекта реконструкции.
• 23) Состав и порядок подготовки и утверждения проекта красных линий.
• 24) Состав и порядок подготовки и утверждения проекта реконструкции.
• 25) Состав и порядок подготовки и утверждения проекта перспективной планировки.
• 26) Состав и порядок подготовки и утверждения проекта межевания.
• 27) Состав и порядок подготовки и утверждения плана красных линий.
• 28) Состав и порядок подготовки и утверждения проекта трассировки линейного объекта.
• 29) Состав и порядок подготовки и утверждения градостроительного плана земельного участка.
• 30) Градостроительная подготовка территорий и земельных участков.

Глава 4. Градостроительная регламентация[12].

Градостроительное зонирование в действующем Градостроительном кодексе прописано очень ясно и подробно. Однако существенным недостатком действующей системы является отсутствие чёткой и ясной связи с планировочной документацией. Предлагается в законе эту связь установить, для чего ввести понятие о двух стадиях градостроительной регламентации.

Градостроительная регламентация трактуется законом как переходное звено от генеральных планов к планировочной документации, и от планировочной документации к архитектурно-строительному проектированию. Первую роль выполняет регламентация первой стадии, вторую – второй. Под градостроительной регламентацией первой стадии понимается подготовка правил землепользования и застройки на основании проектных решений генерального плана, а то и вовсе без генплана. Эта работа включает в себя разработку карты градостроительного зонирования, где зоны установлены преимущественно по осям улиц, а сама структура зонирования в общем виде соответствует структуре функционального зонирования генерального плана. Градостроительный регламент имеет полный вид в части видов разрешённого использования, а параметры использования включают в себя только этажность застройки и (или) требования к высоте зданий и сооружений, а также предельные габариты (размеры) земельных участков.

Вторая стадия градостроительной регламентации законом должна быть увязана с утверждением планировочной документации. После подготовки соответствующей планировочной документации структура зонирования должна становиться более дробной, а в сам регламент вносится изменения, касающиеся расширенного перечня параметров разрешённого использования. Предлагается включить в требования к составу планировочной документации в главе 3 положения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в соответствии с разработанной планировочной документацией. Эти случаи должны быть дифференцированы для разных видов планировочной документации, также должны быть увязаны процедуры принятия документов и проведения публичных слушаний.

Другим существенным новшеством системы градостроительной регламентации представляется введение в обязательном порядке регламентации территорий общего пользования, для которых также необходимо разрабатывать регламенты, дифференцированные применительно к разному типу таких территорий. Эти положения необходимо включать в состав правил застройки. Предлагается также подробнее прописать статус Комиссии по землепользованию и застройки, установить более детальные требования к структуре зон, видам разрешённого использования земельных участков, которые в регламенте должны быть увязаны с размещаемыми на них объектами капстроительства, ввести подробный перечень параметров разрешённого использования, дав определения каждому из них, и установив, что отдельные параметры могут быть установлены в виду схем и таблиц.

Состав статей главы 4:

• 31) Состав правил землепользования и застройки.
• 32) Стадии градостроительной регламентации.
• 33) Процедуры регулирования землепользования и застройки.
• 34) Комиссия по землепользованию и застройке.
• 35) Карты градостроительного зонирования.
• 36) Порядок установления территориальных зон.
• 37) Виды и состав территориальных зон.
• 38) Градостроительный регламент.
• 39) Виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.
• 40) Параметры разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.
• 41) Отклонения от параметров разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.
• 42) Виды и состав территорий общего пользования.
• 43) Градостроительная регламентация территорий общего пользования.
• 44) Порядок подготовки правил землепользования и застройки.
• 45) Порядок утверждения правил землепользования и застройки.
• 46) Корректировка правил землепользования и застройки при осуществлении деятельности по планировке территории.
• 47) Специальные согласования по вопросам землепользования и застройки.

Глава 5. Участие общественности в осуществлении подготовки градостроительной документации и процедурах градостроительного регулирования.

Определяется основной вид участия общественности в подготовке градостроительной документации и процедурах градостроительного регулирования – это публичные слушания. Прописываются детально требования к организации публичных слушаний для каждого вида граддокументации, а также более детально – к слушаниям по корректировке ПЗЗ совмещённым со слушаниями по проектам планировки.

Состав статей главы 5:

• 48) Публичные слушания по процедурам градостроительного регулирования.
• 49) Публичные слушания по проектам генеральных планов.
• 50) Публичные слушания по правилам землепользования и застройки.
• 51) Публичные слушания по документации по планировке территории.
• 52) Публичные слушания по процедурам регулирования землепользования и застройки.
• 53) Совмещённые публичные слушания по различным видам градостроительной документации.

Глава 6. Особенности подготовки и применения градостроительной документации в субъектах федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

Состав статей главы 6:

• 54) Особенности подготовки и применения градостроительной документации в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.
• 55) Документы территориального планирования субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Закон об архитектурной деятельности (новая редакция Союза архитекторов России)

Регулирует отношения, возникающие в процессе создания архитектурных объектов в целях защиты общества от негативных последствий непрофессиональных действий в области архитектуры и градостроительства, обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества, безопасности, удобства, надёжности и качества зданий и сооружений, сохранения историко-культурного наследия, в том числе архитектурного облика сложившейся застройки города или иного поселения

Архитектурная деятельность — профессиональная деятельность физических лиц (архитекторов), имеющая целью создание архитектурного объекта и включаю­щая в себя творческий процесс создания архитектурного проекта, руководство и координацию разработки всех разделов проектной документации для строительства или для реконструкции, авторский надзор за строительством архитектурного объекта, а также деятельность юридических лиц предоставляющих услуги в области архитектуры.

Российская Палата архитекторов – всероссийская саморегулируемая организация, основанная на обязательном членстве субъектов профессиональной деятельности — аттестованных архитекторов.

Разрабатывает и принимает национальные стандарты профессиональной деятельности правила аттестации и другие нормативные и методические документы, связанные с осуществлением архитектурной деятельности, формирует федеральный реестр аттестованных архитекторов.

Закон о техническом регулировании в градостроительной деятельности

Закон устанавливает требования к техническому регулированию градостроительной деятельности, с учётом скоординированных требований Закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и иных законодательных актов. Кроме этого, Закон определяет основные технические регламенты для разработки документов территориального планирования и генеральных планов урбанизированных территорий, исходя из социально-экономических, экологических, пространственных требований для создания безопасной, экологически чистой, эстетической среды обитания социума.

Законом определяются требования технических регламентов для архитектурно-строительного проектирования в соответствии с требованиями ВТО, гармонизация законодательства: от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», о повторном использовании инновационных проектов, получившим общественное признание и положительное заключение экспертизы.

Закон о территориях особого градостроительного регулирования

Необходимость разработки Закона связана с международной практикой, обширностью территории Российской Федерации, неравноценностью условий проживания по отношению к остальной территории страны.

Закон определяет основы регулирования отношений, связанных с хозяйственным освоением территорий особого градостроительного регулирования, отличия системы управления ими от общей системы организации местного самоуправления в РФ

Территории особого градостроительного регулирования – это территории, на которых в силу географических, климатических, исторических особенностей сложились особые условия хозяйствования и для которых в соответствии с законодательством РФ допускается применение особых режимов управления развитием.

Государство устанавливает льготы и иным способом поддерживает развитие проблемных территорий и территорий с особыми климатическими и географическими условиями, к которым относятся:

• горные территории;
• острова и иные территории, не имеющие прямого сухопутного сообщения с остальной частью страны;
• территории вечной мерзлоты и экстремальных температурных условий;
• приграничные районы.

Государство разрабатывает программы комплексного развития регионов с привлечением частного и иностранного капитала, а также иные формы совместного финансирования такого развития, включая создание специальных фондов развития.

Закон определяет основы государственной политики в отношении исторических населённых пунктов, увязывает меры по их развитию с градостроительной документацией, в развитие 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» определяет комплексные зоны охраны исторической городской среды.

По экспертным оценкам из 1 100 городов около половины можно отнести к монопрофильным городам и 2/3 посёлков городского типа. Монопрофильные, малые города составляют опорную сеть планировочного каркаса сельского расселения, будущее которого связано с продовольственной безопасностью страны.

Принятие Закона о территориях особого градостроительного регулирования, учитывающего специфику этих поселений, позволит сохранить 24,5 млн. чел. при грядущем демографическом спаде и укрепить каркас сельского расселения.

Закон должен определять основы государственной политики в отношении монопрофильных городов, стимулирования их социально-экономического и пространственного развития, а также комплекс мер по защите прав населения в моногородах, признаваемых неперспективными.

Закон об архитектурно-строительном и технологическом проектировании, конкурсах в градостроительной деятельности

Закон устанавливает основные требования к разработке, согласованию и утверждению документации относящейся к архитектурно-строительному и технологическому проектированию. Учитывая инновационный характер проектной деятельности, закон определяет права и обязанности разработчика проекта, а также организацию и проведение конкурсов на разработку концептуальной части проекта.

Закон об инвестициях в градостроительную деятельность

Закон устанавливает взаимоотношения между участниками инвестиционного процесса на территории РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в части развития территорий, создания благоприятного инвестиционного климата, развития государственно-частного партнёрства, бюджетирования развития территорий.

Особое внимание в законе должно быть уделено сокращению временных параметров от принятия решения об инвестировании объекта до его реализации. Из стоимости земли, влияющей на стоимость объекта, должна быть исключена спекулятивная составляющая, которая сегодня определяется как одна треть от стоимости объекта.

Законом регулируются отношения муниципалитетов и инвесторов по развитию урбанизированных территорий. Определяется структура бюджета и поступление в него на развитие территорий по реализации генеральных планов поселений.

Закон о саморегулировании в проектно-строительной сфере

В своей основе состоит из положений Закона о саморегулируемых организациях 22.07.2008 N 148-ФЗ и поправок к Градостроительному кодексу РФ, с учётом сложившейся практики и законодательства стран, входящих в Общий рынок.

Закон об экспертизе при осуществлении градостроительной деятельности

Закон устанавливает требования к экспертизе документов территориального планирования, градостроительного регулирования, градостроительной документации, документам архитектурно-строительного проектирования.

Закон об эксплуатации зданий, сооружений и их территорий

Основан на статьях действующего Градостроительного кодекса РФ, регламентирующих основы эксплуатации зданий и сооружений, а также их территорий, развивающих его в части регулирования отношений, возникающих в этой сфере.

Примечания:
[1] Градостроительная документация – документы территориального планирования (далее также ДТП), документация планировки территории, правила землепользования и застройки (далее также ПЗЗ).

[2] Предлагаемые нами новые принципы градостроительного законодательства выделены курсивом.

[3] Именно в таком виде планируется дать определение территориального планирования в новом кодексе, исключив из него упоминание о функциональном зонировании территории, которое на практике разделяет вопросы территориального и стратегического планирования.

[4] Выделение каждого из указанных видов зон планируется осуществлять на разных уровнях территориального планирования – так зоны особого градостроительного регулирования – только в ДТП федерального уровня, зоны стимулируемого градостроительного развития – в ДТП как федерального, так и регионального и муниципального (районного) уровней. Функциональное зонирование возможно производить только в генеральных планах.

[5] Изъятия из этого принципа допустимы только в отношении территорий особого градостроительного регулирования и должны быть обоснованы объективными причинами географического характера.

[6] Необходимо установить именно приоритет ДТП над целевыми программами, а не систему взаимной корректировки, как это действует сейчас, поскольку ДТП разрабатываются исходя из комплексного анализа территории и совокупности разных факторов, т.е., по определению, решения, содержащиеся в ДТП, более взвешенные, чем в целевых программах.

[7] Результатом такой работы может становиться объединённая схема территориального планирования, либо объединённый генеральный план. Статус таких документов необходимо прописать.

[8] Не следует проводить аналогии между Минрегионом и Госстроем СССР. К ведению последнего относилось регулирование в обширной сфере строительства, проектирования, в т.ч. градостроительного. К основным функциям Минрегиона должны относиться разработка (осуществление функций заказчика) и мониторинг реализации документов территориального планирования, которые в новом статусе трактуются как комплексные документы, интегрирующие функции стратегического и собственно территориального планирования, а также осуществление методического обеспечения и нормативного регулирования градостроительного проектирования. Роль Минрегиона должна заканчиваться на уровне субъектов федерации, всё, что касается муниципального уровня территориального планирования должно только лишь регулироваться на уровне методик, нормативных актов.

[9] Предлагается следующее определение агломерации для включения в новый ГрадК: «Агломерация — система населённых мест и прилегающих к ним территорий, связанных тесными социально-экономическими, транспортными и планировочными связями». Границы агломераций устанавливаются в комплексных схемах территориального планирования РФ и её частей и не могут пересекать границы входящих в состав агломерации городских и сельских поселений, городских округов.

[10] Градостроительное регулирование предлагается трактовать как «деятельность органов местного самоуправления по регулированию градостроительной деятельности в соответствии с процедурами, установленными действующим законодательством, в т.ч. с участие общественности в установленных законом случаях».

[11] Всего планируется установить 12 видов планировочной документации в противоположность современным 3.

[12] Термин «градостроительная регламентация» предлагается ввести вместо существующего «градостроительное зонирование», поскольку это устраняет терминологическую путаницу между видами зонирования (функциональным и т.п.) и более точно отражает суть термина, т.к. смещает смысловой акцент в сторону регламента, а не собственно зон.